Políticas públicas

Las políticas públicas se han convertido en un tema recurrente al que debemos asumir como una vía para revertir problemas públicos y que no deben verse como tarea exclusiva del Estado o de su brazo administrativo, el gobierno, sino como un asunto de la sociedad política y de la sociedad civil.

El Instituto de Administración Pública de Tabasco (IAP), publicó el libro del colombiano Carlos Salazar Vargas “Políticas Públicas”; una obra que nos lleva de la mano para entender qué son y como se hacen (la hechura) de las políticas públicas y cómo estás juegan un papel tan importante en la vida cotidiana por lo cual es necesario abrevar en obras como la en comento, de la cual fui invitado por Carlos Flota, presidente del IAP Tabasco, para comentar, en un evento realizado el pasado miércoles 15 de diciembre en la Universidad Olmeca. Me parece que para nuestros lectores puede ser un documento introductorio a este tema actual, sí, pero también de vital importancia social.

¿Qué son las políticas públicas?

No hay duda de que Carlos Salazar Vargas es “el referente” cuando se quiere abrevar en temas como políticas públicas, politing y marketing político. Sin duda, el autor ha logrado tender puentes entre la academia y la comunidad que ha derivado en la apropiación social del conocimiento sobre Politing y sus dos áreas generatrices: el “Marketing” y la “Política”.

En estos tiempos en los que la democracia está sujeta a enormes presiones que ponen en peligro su pervivencia, resulta esencial fortalecer, primero que todo, el aprecio por la política y no olvidar que ésta, entendida como “el arte de gobernar”, es, al mismo tiempo, la mejor forma de revertir las controversias a través del dialogo consensuado y las propuestas constructivas.

A nivel planetario, estamos observando los vaivenes y la volubilidad de los actores principales de la política que no son los políticos sino los ciudadanos. La ciudadanización de la política es un proceso necesario para garantizar la pervivencia de los modelos democráticos que mantengan viva y activa a la sociedad política que tiene que transitar, primero, por el estadio de la sociedad civil.

El gran reto que debemos enfrentar es la decantación de la política a causa de la nefanda participación de “políticos” que lejos de profesionalizar este noble arte, lo han prostituido, desacreditado. Necesitamos reformular la relación entre política y sociedad, entre sociedad y política.

Carlos Salazar Vargas ha construido una magnífica atalaya fundada en una tríada capaz de lograr un reposicionamiento de la política y de los políticos valiéndose de las herramientas que aporta el Politingy un replanteamiento de las políticas públicas como generadoras de cambios que trasciendan.

El Marketing Político Integrado y la hechura de las políticas públicas, la propuesta presentada por el autor es una metodología, sí, pero al tiempo es una secuencia, un protocolo para construir mensajes políticos, diseñar campañas y, sobre todo, empoderar a la “Política” como el principal argumento al generar propuestas, alternativas de cambio, de transformación, desde las diferentes ópticas ideológicas o partidarias que se consideren. Abrevar en esta obra, como en la muy vasta aportación bibliográfica de este colombiano convertido en ciudadano del mundo, redituará en enormes beneficios personales y sociales.

En su libro “Políticas Públicas”, Carlos Salazar establece que el panorama político ha sufrido,indudablemente, un cambio radical: los viejos supuestos, las teorías tradicionales y las formas de análisis, acción y retroalimentación han perdido vigencia, frente a las nuevas dinámicas que orientan los destinos gubernamentales del tercer milenio.

Señala que el concepto de políticas públicas tiene diferentes variantes, lo cual obedece a que en los idiomas con ascendencia latina (entre ellos el castellano), la palabra política tiene dos acepciones diferentes; la primera, corresponde a la expresión inglesa politics con la cual se designa la práctica de la competencia política, especialmente entre partidos y a través de estrategias desarrolladas por los políticos profesionales. Es la actividad dirigida a la conquista, ejercicio y mantenimiento del poder o, como algunos lo denominan, es “el arte de lo posible”.

La segunda, hace referencia al vocablo inglés policy(policies en plural) con significado de directriz o curso definido de acción, deliberadamente adoptado y perseguido para conseguir un determinado objetivo.

El problema estriba, nos dice Carlos Salazar, en que en nuestro idioma no se dispone de vocablos diferentes para expresar una y otra realidad. “La utilización del término política para ambas implica rigidez y falta de expresividad, lo cual origina -entre otras cosas- confusión y relegación del segundo significado, a fines eminentemente académicos.”

En su libro “Las Políticas Públicas”, establece que éstas están constituidas por un conjunto de medidas concretas que conforman la verdadera sustancia de una política pública. Carlos Salazar señala, también, que una política pública tiene un público (o públicos) que pueden llamarse individuos, grupos u organizaciones, cuya situación está afectada por esa política pública. Precisa el autor que es primordial que una política pública tenga metas precisas y objetivos claros sustentados en normas y valores.

Una política pública, nos recomienda, debe estar fundada en tres principios fundamentales: a. Predicción. No es posible pensar que se tome una decisión sin tener un futuro deseable y posible como referencia (planeación prospectiva); b. Decisión. Formular política, lo que implica decidir entre una y otra política; c. Acción. La diferencia entre el discurso y las políticas públicas. Si no hay acción estamos únicamente frente a un discurso.

Permitanme referirme a otro teórico de las políticas pública, a Luis F. Aguilar, quien precisa que la ciencia política «atendió temas irrelevantes, sofisticadísimos en el terreno de la metodología, pero insignificantes en el terreno práctico». Se partía de una idea equivocada: «el estudio de la acción concreta del gobernar, “el gobierno en acción”, no era objeto de estudio, o no el objeto primordial de la ciencia policía».

El enorme vació que durante mucho tiempo existió giraba en torno a la pregunta fundacional: ¿Cuál podría ser la contribución y relevancia de la ciencia a la política real, a la actuación del gobierno y a la solución de los problemas sociales? Aguilar, atendiendo los planteamientos de Agustín Ranney, establece que la ciencia política replanteó sus objetivos al entender que era hora de «prestar atención al proceso a través del cual se toman las decisiones, y de concentrarse en el contenido de las decisiones».

Carlos Sañazar, en ese mismo sentido, establece en todas sus obras, que las políticas pública son las acciones de gobierno; es la acción construida por éste, cuyo objetivo es dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad. Como señala Chandler y Plano, «se pueden entender como el uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales».

¿Para qué sirven las políticas públicas?

El análisis de las políticas públicas es, probablemente, el que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de estas. Esta fase del «policy cycle» conecta directamente a los actores públicos, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afectados). Así, en esta etapa, es esencial analizar la interacción entre actores a fin de comprender el buen o mal funcionamiento de una política pública en la práctica.

Coincidiendo con Luis F. Aguilar, Carlos Salzar señala que las políticas públicas son “las acciones de gobierno, que tienen como propósito realizar objetivos de interés público y que, si los alcanzan con eficacia y aún con eficiencia, son los que en términos genéricos pueden llamarse políticas públicas.”

Para él, para Carlos, las políticas públicas, por un lado, “son acciones de política, en tanto se orientan a realizar objetivos de interés y beneficio social en general (en el marco de las prescripciones constitucionales y legales) y, por el otro, son acciones que se sustentan en un razonamiento técnico causal, con el propósito de lograr los objetivos deseados y conseguir que las intenciones de los gobernantes se vuelvan hechos sociales”.

Relación de las ciencias políticas con las políticas públicas

La disciplina de las políticas públicas, entendida como proceso decisorio de las políticas, se consolidó cuando la ciencia política, a la que “le importaba el ascenso, la instauración y la actuación legítima del gobierno”, se ocupó del estudio y análisis, precisamente, del proceso decisorio directivo del gobierno y de su eficacia, asociándose a la administración pública, a la que le importa “el cumplimiento” eficaz de las decisiones del gobierno. Unidas, se ocuparon de vigilar la hechura de las políticas, esto es, su elaboración, así mismo, la corrección de su elaboración.

Sin duda, como nos ilustra Carlos Salazar, las políticas públicas tienen su mejor escenario cuando el régimen político democrático y el sistema burocrático vigente, se dan en “un contexto institucional válido.” Para él, la disciplina de la política pública basa su legitimidad política en el momento en el que el gobernante muestra su inteligencia y la eficacia de sus decisiones, medida por sus resultados y el rendimiento social: “Se requiere un gobierno conocedor, experto, además de legítimo.”

Debemos tener en cuenta que, para que una política pública sea efectiva, además de estar sustentada, debe ser eficaz y eficiente en su objetivo de resolver el problema en cuestión. Cuando se habla de  la eficiencia de la acción del gobierno o de la política pública, nos referimos a su causalidad, a su capacidad de producir efectos: a) relación entre causa y efecto; b) principio y origen de una cosa.

En los libros de este estimado colombiano avecindado en nuestro país, como ocurrió con otro nacido en esas pródigas tierras sudamericanas, Lácidez García Detjen, nuestro siempre extrañado hermano, rector excelso de esta universidad, para Carlos, la metodología para construir una política pública, debe tener como punto de partida, como génesis, la identificación y el uso de modelos e hipótesis causales que: “Sustenten la eficicacia de la decisión gubernamental, y cuya eficacia puede ser comprobada o evaluada por los resultados observables que se producen por la política decidida.”

Existen cinco elementos básicos para definir una política pública: 1. Son un conjunto (secuencia, sistema, ciclo, espiral) de acciones intencionales y causales. La intencionalidad se garantiza cuando la política pública está dirigida a alcanzar un resultado que debe tener un valor para la sociedad ya que contribuirá a resolver un problema con lo que se logrará un beneficio público. Esta acción es causal porque “son consideraciones idóneas y eficaces para alcanzar el objetivo y resolver el problema.”

2. Asimismo, son un conjunto de acciones cuya intencionalidad  y causalidad han sido determinadas por el tipo de interlocución que tiene lugar entre el gobierno y la sociedad. 3. Son un conjuto de acciones a emprender, que han sido decididas por las autoridades públicas legítimas. 4. También son un conjuto de acciones realizadas por actores gubernamentales, o por estos, en asociación con actores sociales (económicos o civiles); finalmente, 5. son un conjunto de acciones que configuran un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad.

Una política pública: No es una acción de gobierno singular y pasajera. Tiene una necesaria transversalidad en el tiempo y en el espacio. Se debe orientar hacia objetivos de interés público o beneficio público, y, debe haber idoneidad para realizarla, pero, sobre todo, se requiere la participación ciudadana con el gobierno en la definición de los objetivos, instrumentos y acciones de la política.

Salazar, considera otros cinco elementos distintivos de una política pública: Ser un conjunto de acciones estructuradas, estables y sistemáticas; representar la manera en la que el gobierno realiza, de forma permanente y estable, las funciones públicas y atiende los problemas públicos, estos es, que cuenta con un “patrón de actuación”; ser la clase de acción directiva más extedida, “en razón de que cubre, prácticamente, todos los campos de responsabilidad del Estados”, y los de mayor importancia social; ser la actividad que conjunta diversas dimensiones políticas, legales, financieras y administrativas del gobierno, y, ser un plan de acción: a. Programa específico; b. Plan de acción del gobierno orientado al cumplimiento de una fución pública, la atención de un problema público o la provisión de un servicio público; c. Tener objetivos integrales, agregados y contar con lineamientos de acción general.

La lectura de las obras del autor en comento, permite diferenciar una política pública de un programas. Estos, los programas, precisa, son acciones específicas y particulares, que siguen los liniamientos generales de la política y contribuyen a alcanzar sus objetivos integrales; se enfocan en atacar los problemas componentes o hechos particulares de la situación social que calificamos como problema público o servicio público.

Por ejemplo, lo que llamamos políticas de seguridad, de salud, educación, ambiental, agrícola o de transporte, solo son: “Un conjunto estructurado y coherente de programas específicos o particulares, que abordan determinadas dimesiones o componentes particulares del problema mayor o integral que denominamos inseguridad pública, destrucción ambiental, pobreza, mortalidad infantil, migración, analfabetismo, violencia intrafamiliar, infraestructura obsoleta, limitado al capital humano.”

Objetivo de las políticas públicas. Sus escenarios

Las políticas públicas, en cambio, establece, tienen un objetivo más específico: son un plan de acción limitado, orientado al logro de un resultado específico: la solución de un problema público y la mejora de situaciones de vida social, cada una con sus propias circunstancias.

Debe quedar claro a los administradores póblicos, a los politólogos, que lo primordial es diferenciar entre una política pública y una decisión. La primera parte de dos situaciones antagónicas, una, en la cual el Estado no reconoce un problema y, por lo mismo, dice: “ni siquiera existe una decisión consciente de tomar acciones específicas”, lo cual debe calificarse como una “inacción pública”.

En la segunda situación, el Estado sí reconoce un problema y, por lo mismo, toma la decisión, primero, de realizar un diagnóstico que le permite fijarse un objetivo, del cual deriva una estrategia. Sin embargo, precisa el autor: “No toma acciones específicas o de corte estratégico para solucionar el problema.”

Hay un tercer escenario. Consiste en que el Estado toma la decisión de no actuar, partiendo de la idea de que su “no actuación” conllevará la consecusión de un objetivo. Salazar Vargas llama a esta situación “decisión pública”, que significa en “dejar las cosas como están”.

Una cuarta situación es cuando el Estado, frente a un problema determinado, “ejecuta una estrategia o programa de acciones dirigidas a su solución utilizando, por ejemplo, incentivos que pueden ser monetarios, legales o de organización, entre otros. Las cuatro situaciones descritas tienen efectos previstos o imprevistos para la sociedad.

De igual manera, es imprescindible entender que el escenario social, económico o político, no neceariamente es consecuencia de una inacción, de una decisión o de una política pública, “sino una combinación de estos y otros factores.” Por ello, Salazar nos advierte,  una y otra vez, que una política pública “puede acrecentar un problema”, sin que ello signifique que la política, per se, “estubieradirigida a hacerlo”. El autor, incorpora al análisis situacional el concepto “resultados públicos”; establece la diferecia entre una “decisión pública” y una “política pública”.

Aunque una decisón pública puede tener algunos elementos de política pública, no los tiene todos, especialmente los relacionados con la ejecución de un paquete estratégico de acciones. Para él, “una decisión pública” es una “acción pública específica”, que no tiene como finalidad el desencademiento de un paquete de acciones de tipo estratégico, como corresponde a una política pública.

Carlos Salazar establece en su libro que: “Una política pública no es algo que acontece de una vez por todas. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van tambien cambiado a la luz de nuevas consideraciones.”

La administración pública (asociada a la ciencia política como componente del llamado “gobierno en acción”), entiende a la política pública como “un proceso de solución de problemas”. A partir de esta premisa, una política pública se debe elaborar tomando en cuenta tres elementos centrales: a. La situaciones sociales. Deben de ser de interés público, beneficio público, necesidad pública, o que se determinen como “situaciones injustificables de inseguridad, inequidad, represión, discriminación, pobreza, por lo cual se llega a la conclusión de que el gobierno “debe intervenir para atender y modificar esa situación.” Estos elementos son conceptualmente definidos como un “problema social.”

b. Política pública. Derivado de lo establecido en el inciso anterior, surge una propuesta de política pública, como “solución-respuesta”. Para que una política pública pueda ser cosiderada como una solución al problema público, debe ser diseñada de tal manera que esté conformada por acciones cuyos efectos y resultados cambien la configuración de la situación social a la que se ha identificado como “el problema”.

c. Respuesta-resultado. Una política pública debe tener objetivos concretos; dar una respuesta a un problema social.

Clasificación de las políticas públicas

Finalmente, habrá que preguntarnos: ¿Cuáles son las clasificaciones de las políticas públicas? Carlos Salazar nos da una respuesta concreta, sí, pero que desarrolla amplia y explícitamente en su obra que invito a todos a abrevar: a. Las políticas hegemónicas, que son aquellas que reflejan con claridad los intereses del proyecto político dominante en cada momento; b. Las políticas transaccionales que son aquellas que -como su nombre lo indica- producto de la negociación entre sectores con poder e, inclusive, con sectores subordinados de la sociedad; c. Las políticas de dominación, que son aquellas que van desde la figura de cooptación hasta los intentos de represión. Dentro de este rango se encuentran las políticas de marginación y las de neutralización; d. Las políticas de acumulación, dirigidas a propiciar la reproducción del capital y que canalizan el gasto estatal directamente productivo (también considerado de inversión). Son todas aquellas políticas que llevan a facilitar y a contribuir a la acumulación de capital dentro de la sociedad: las políticas de infraestructura y las de unidad social; y, e. Las políticas de legitimación que apuntan al control del orden interno y al mantenimiento de la legitimidad social y que algunas asimilan al gasto social.

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